作者
張露，華中農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院
羅必良，通訊作者，華南農(nóng)業(yè)大學國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院
制度是解構(gòu)工農(nóng)城鄉(xiāng)關系生成及演化規(guī)律的關鍵。從人民公社體制到家庭承包制的制度變遷，由集體經(jīng)營變革為家庭經(jīng)營，釋放出大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力。財政包干制度促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力就近就地轉(zhuǎn)移進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。隨后的分稅制則激發(fā)工業(yè)化與城市開發(fā)熱情高漲，大量農(nóng)業(yè)用地被征收為國有用地，也促使農(nóng)業(yè)勞動力由農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)與商業(yè)聚集的城市，但在戶籍制度的約束下，進城務工的農(nóng)村居民難以獲得市民化的身份認同，人戶分離成為普遍現(xiàn)象。制度問題的根源在于以城市為中心的發(fā)展邏輯，造成生產(chǎn)和生活要素向城市單向流動和集中，從而形成城鄉(xiāng)分割、引發(fā)城鄉(xiāng)關系扭曲與不可持續(xù)問題。打破以城市為中心的發(fā)展格局、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的策略在于：打開村門，以農(nóng)村土地制度變革為突破口；反哺鄉(xiāng)村，以城鄉(xiāng)融合推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；緩解約束，以開放村莊引導主體與要素進村；構(gòu)建載體，以縣域經(jīng)濟發(fā)展融入城市價值鏈。
在發(fā)展中國家，政府為加速城市的工業(yè)化發(fā)展進程，可能采取壓低農(nóng)產(chǎn)品相對價格，拉高工業(yè)產(chǎn)出品相對價格的剪刀差制度（陸銘，2011）。林毅夫、余淼杰（2009）基于1949－1992年全國省級面板數(shù)據(jù)的分析指出，在政府目標函數(shù)中農(nóng)民的權(quán)重的確低于工人，農(nóng)民福利權(quán)重也低于資本積累，證實了我國計劃經(jīng)濟時期工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的客觀存在。作為國家工業(yè)化的原始積累，農(nóng)業(yè)剩余的獲取依賴于一系列的制度管制：一是統(tǒng)購統(tǒng)銷與產(chǎn)品管制。1953年啟動的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，一方面政府壟斷了全部農(nóng)產(chǎn)品的收購與儲備，另一方面通過城市票證制度控制了食品和其他農(nóng)產(chǎn)品的銷售。由于農(nóng)產(chǎn)品收購價格被低估，而消費的工業(yè)品價格被高估，所以農(nóng)民既需要繳納“公糧”，又需要承擔工農(nóng)產(chǎn)品價格的“剪刀差”。二是人民公社與勞動管理。低價壟斷農(nóng)產(chǎn)品市場可能會導致農(nóng)民從農(nóng)業(yè)領域的退出。為此政府于1958年開始實施人民公社制度，并以土地集中為核心，形成集體產(chǎn)權(quán)的生產(chǎn)管制，農(nóng)民沒有自主種植的權(quán)利，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。三是戶籍制度與人口管制。由于控制勞動力流動是推行重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵，而控制農(nóng)民自由流動的成本又是高昂的，所以一個旨在降低政府管制成本的戶籍制度于1958年得以建立并延續(xù)到今天。戶籍制度通過劃定農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口、確立戶口遷移的事先審批制和憑證落戶制，以法律形式嚴格限制農(nóng)村向城市的人口流動，并按照戶口來執(zhí)行居住、教育、醫(yī)療與就業(yè)政策，從而取消了農(nóng)民的自由遷徙權(quán)與擇業(yè)權(quán)（羅必良，2020）。
統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社以及戶籍制度作為國家獲取農(nóng)業(yè)剩余的制度安排，也逐步生成并強化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。制度安排使得以工業(yè)生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟迅猛發(fā)展，不僅帶動城市基礎設施、教育和醫(yī)療資源的顯著改善，而且促進城市居民福利的顯著增長。但是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的小農(nóng)經(jīng)濟則逐步陷入“內(nèi)卷式”發(fā)展困境，密集的農(nóng)業(yè)勞動力聚集于狹小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，勞動生產(chǎn)率和勞動者報酬均無法與城市相提并論。計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村資金以工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差轉(zhuǎn)移至城市，而市場經(jīng)濟確立后，農(nóng)村資金則經(jīng)由財政系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到城市（周振等，2015）。2002年起實施的分稅制，使得地方財政的重心由增值稅轉(zhuǎn)向營業(yè)稅，所以原先興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的熱潮退卻，取而代之的是城市土地建設與開發(fā)。于是，大量的農(nóng)業(yè)用地被征收為國有用地，使得農(nóng)民土地權(quán)益遭受大規(guī)模、深層次損失（肖屹等，2008）；此時，城市化進程也因土地占用得以加速，并帶動城市人口規(guī)?？焖贁U張（孫秀林、周飛舟，2013）。
農(nóng)業(yè)勞動力方面，為擺脫人民公社制度的低效率弊端，家庭經(jīng)營制度逐步替代集體經(jīng)營制度，從而釋放出大量勞動力。為滿足城市建設和工業(yè)化發(fā)展需求，戶籍管理制度逐步被放松，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標控制放寬，農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移與跨區(qū)域流動興起，城門被打開。土地、勞動力和資本中的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向城市集中，造成城鄉(xiāng)兩極化趨勢明顯。特別是農(nóng)業(yè)勞動力密集的非農(nóng)轉(zhuǎn)移導致“空心村”現(xiàn)象普遍，大量耕地被拋荒，留守勞動力則呈現(xiàn)出“老齡化”和“婦女化”趨勢。與此同時，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)戶享有農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)用地用途管制嚴格；農(nóng)村宅基地嚴格執(zhí)行“一戶一宅”，禁止向包括城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的非集體組織成員轉(zhuǎn)讓。集體產(chǎn)權(quán)的封閉性與成員身份的排他性，構(gòu)筑起現(xiàn)代要素進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的高壁壘，使得村莊呈現(xiàn)出高封閉狀態(tài)，城鄉(xiāng)的分割由此進一步加深。如何突破封閉的桎梏，以打開村門、開放村莊為突破口，引導城市反哺農(nóng)村，重構(gòu)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，成為亟待解決的重大理論與現(xiàn)實難題。
1打開城門：
農(nóng)民擇業(yè)與經(jīng)濟增長
國際經(jīng)驗表明，農(nóng)村高貧困率所形成的推力和城市高工資率所形成的拉力，是促進人口遷移的重要動因（Grigg，1977）。同樣，在我國由人民公社制度所隱含的低效率造成農(nóng)村居民的普遍貧困，與優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略布局則使得務工相對務農(nóng)有著更高的工資率，也構(gòu)成了人口流動的推力與拉力，兩種力量所形成的勢能，尤其是因戶籍制度所設定的城鄉(xiāng)人口流動限制一旦被放松，城門逐步向農(nóng)村打開，由此形成的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，不僅促使工業(yè)和服務業(yè)得以快速發(fā)展，而且創(chuàng)造了中國經(jīng)濟快速增長的奇跡。
（一）釋放剩余勞動力：家庭承包制形成的推力
我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度從人民公社制度開始，歷經(jīng)“生產(chǎn)隊、非聯(lián)產(chǎn)責任制、聯(lián)產(chǎn)責任制、包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶、包干到戶”的演進歷程，逐步實現(xiàn)由集體經(jīng)營模式向家庭經(jīng)營模式的變革（張紅宇，2002）。該過程被普遍認為是典型的誘致性制度變遷，變革的動因在于生產(chǎn)隊“集體勞動、統(tǒng)一分配”所隱含的效率弊端和公平問題持續(xù)暴露和發(fā)酵。而新確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，是農(nóng)戶和基層組織自發(fā)選擇的結(jié)果，其根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出考核承包主體的經(jīng)營績效，同時賦予農(nóng)戶和集體對剩余產(chǎn)品的索取權(quán)，從而極大激發(fā)其開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率得以大幅提升（蔡昉，2008）。
1982年的中央一號文件，正式明確肯定家庭承包制，而1983年的中央一號文件進一步將該制度確立為我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度。制度變革帶來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能提升，一方面使得農(nóng)民的貧困問題得以明顯改善，另一方面使得城市的生產(chǎn)和生活物資保障水平得以顯著提升（周振、孔祥智，2019）。與此同時，伴隨農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提升，有限的家庭承包經(jīng)營面積所能吸納的勞動力數(shù)量降低，農(nóng)村中出現(xiàn)大規(guī)模的剩余勞動力（馬曉河，2009）。1949年至1990年，我國農(nóng)村勞動力由18243萬人增加到42010萬人，平均每年激增579萬人，龐大的勞動隊伍與日趨稀缺的人均農(nóng)業(yè)資源，使得本來有限的農(nóng)業(yè)就業(yè)空間越發(fā)狹窄。以稀缺資源容納巨量勞動人口的資源配置戰(zhàn)略，在原有的人民公社體制下就已經(jīng)走到了盡頭。于是，在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部，農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目從普遍的糧食作物種植部分轉(zhuǎn)向經(jīng)濟與園藝作物種植甚至是畜禽養(yǎng)殖，使得農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷進行調(diào)整與轉(zhuǎn)型；而在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)之外，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始蓬勃發(fā)展。1978年，黨的十一屆三中全會通過的《關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》就明確指出，“社隊企業(yè)要有一個大發(fā)展”。尤其是1984年的中央4號文件將“社隊企業(yè)”改稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)數(shù)量、就業(yè)人數(shù)、總收入分別以年均52.8%、20.8%和58.4%的增長速度快速擴張，到1988年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)增至1888萬個、就業(yè)人數(shù)9546萬人、總收入4232億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為中國工業(yè)化的生長點，不僅改變了農(nóng)業(yè)勞動力無限供給的狀態(tài)，抑制了農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化趨勢，也開始強烈地沖擊著二元經(jīng)濟的剛性格局。農(nóng)業(yè)不再是國家工業(yè)化的“蓄水池”，農(nóng)民也成為工業(yè)化與城市化進程的積極參與主體。
農(nóng)地經(jīng)營制度變革確定了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主導地位，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，并因此滿足了農(nóng)民對土地經(jīng)營的真實權(quán)利，從而使廣大農(nóng)民獲得了人民公社時期不可想象的財產(chǎn)支配權(quán)與經(jīng)濟民主權(quán)（包括農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換與身份變遷）。由此產(chǎn)生的激勵機制，推進了資源配置效率改善，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為可能，從而引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟流量的迅速擴張，有力地改變了國民經(jīng)濟的原有格局與經(jīng)濟流程。
（二）打開就業(yè)城門：非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴展形成的拉力
1984年發(fā)布的中央一號文件，首次規(guī)定準許農(nóng)民自籌資金、自理口糧，進入城鎮(zhèn)務工經(jīng)商。該文件成為了打開城門促進農(nóng)村勞動力的地域轉(zhuǎn)移的一個歷史性標志。特別是20世紀80年代后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東南沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，對勞動力提出了旺盛需求。由此，內(nèi)生于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的勞動力“離土不離鄉(xiāng)”模式，迅速轉(zhuǎn)換為勞動力進城務工的“離土又離鄉(xiāng)”的模式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)表明，到1989年，全國農(nóng)村外出務工勞動力由改革開放初期的不到200萬人，迅速增加到3000萬人。1992年鄧小平南方談話發(fā)表之后，農(nóng)民外出務工出現(xiàn)新高潮并成為常態(tài)。2019年的數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)民工總量達到2.91億人，其中外出農(nóng)民工為1.74億人。
就業(yè)城門的打開，不僅促進了農(nóng)戶家庭的代際分工，而且更為廣泛地使廣大農(nóng)民卷入城市分工體系。一方面，基于家庭內(nèi)部的代際分工，大規(guī)模農(nóng)戶開始采用“家庭青壯年勞動力進城務工，留守勞動力完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”或者“農(nóng)閑時節(jié)外出務工，農(nóng)忙時節(jié)返鄉(xiāng)務農(nóng)”等模式，實現(xiàn)從純農(nóng)戶向兼業(yè)農(nóng)戶的轉(zhuǎn)變（葉興慶，2021）；另一方面，城市的規(guī)模經(jīng)濟性與集聚效應不僅為就業(yè)提供了多樣化的機會，而且其分工深化及其網(wǎng)絡經(jīng)濟也為就業(yè)空間的拓展提供了空間。前者能夠降低就業(yè)崗位搜尋的交易成本，后者能夠促進勞動力各盡所能而發(fā)揮比較優(yōu)勢。由此，中國農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性改觀。1991年起，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)持續(xù)超過鄉(xiāng)村新增就業(yè)人數(shù)；1998年起，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)出現(xiàn)持續(xù)的負增長現(xiàn)象；2014年起，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)超過鄉(xiāng)村（圖1）。與此同時，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會不斷縮減，第二和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會明顯增多。1992年起，農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)開始呈現(xiàn)震蕩下降趨勢，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)則分別呈現(xiàn)震蕩上升和持續(xù)上升趨勢；2003年起非農(nóng)部門提供的就業(yè)崗位超過農(nóng)業(yè)。其中，服務業(yè)和工業(yè)分別在2011年和2014年提供的就業(yè)崗位開始超過農(nóng)業(yè)（圖2）。
（三）城市化與中國經(jīng)濟增長奇跡
農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變革所形成的推力，同工業(yè)和服務業(yè)快速發(fā)展所形成的引力，共同生成合力，促使農(nóng)村勞動力大量城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，成為推動我國經(jīng)濟繁榮的重要力量。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3678.7億元增至2019年的986515.2億元，年均名義增長率為14.61%，造就了大國經(jīng)濟長期增長的奇跡。中國經(jīng)濟增速已經(jīng)位居世界前五大經(jīng)濟體之榜首，對世界經(jīng)濟增長的貢獻度高達約30%。與此同時，我國的城鎮(zhèn)化水平不斷提升，2019年城鎮(zhèn)常住人口由1978年的1.72億人增加至8.48億人，城鎮(zhèn)化率由17.9%升至60.6%。與之相伴隨的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的顯著變動。1986年和2012年，服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)增加值分別超過農(nóng)業(yè)和工業(yè)，逐步成為國民經(jīng)濟的最大支柱性產(chǎn)業(yè)（圖3）；1991年起，較之于工業(yè)和服務業(yè)，農(nóng)業(yè)對國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的拉動力居于末位，并且大幅走低（圖4）。由于城市經(jīng)濟以工業(yè)和服務業(yè)為主導，而鄉(xiāng)村經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主導，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度的巨大差異使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟出現(xiàn)明顯的兩極化發(fā)展趨勢。
勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展被認為是促進我國經(jīng)濟增長的關鍵（李揚、殷劍峰，2005）。一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動力輸入現(xiàn)代非農(nóng)業(yè)勞動部門，促進農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和勞動力邊際生產(chǎn)率改善，從而推動實現(xiàn)經(jīng)濟的持久高速增長（陳宗勝、黎德福，2004；劉秀梅、田維明，2005）。張廣婷等（2010）的測算表明，1997－2008年勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移對勞動生產(chǎn)率提升與國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻度分別為16.33%、1.72%。另一方面，城市化發(fā)展通過其聚集性促進經(jīng)濟增長（沈坤榮、蔣銳，2007）。朱孔來等（2011）基于2000－2009年省級面板數(shù)據(jù)的分析顯示，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，能夠促進7.1%的經(jīng)濟增長。
2在經(jīng)濟增長的背后：
土地城市化與人戶分離化
城門打開成為一把“雙刃劍”。從農(nóng)村角度而言，農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，有效地緩解了長期存在的農(nóng)村貧困，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變（羅明忠、邱海蘭，2021）。農(nóng)村勞動力從事第一產(chǎn)業(yè)的占比從1985年的81.9%降至2019年的35.3%，農(nóng)村居民來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營之外的收入占比也由1985年的18.9%增加到2019年的76.7%。從城鄉(xiāng)關系角度來看，二元結(jié)構(gòu)則呈現(xiàn)固化的趨勢。與持續(xù)的高速經(jīng)濟增長相對應，中國居民人均可支配收入的基尼系數(shù)從20世紀80年代初期的0.2上升到1999年超過國際警戒線的0.437，并于2008年達到0.491的峰值，之后則一直維持在0.46以上的高位水平（何立新、潘春陽，2011）。中國城鄉(xiāng)的兩極化發(fā)展趨勢，并未因就業(yè)城門的打開發(fā)生根本性轉(zhuǎn)換（楊茜、石大千，2019）。城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療、保險、機會獲得、權(quán)利享益等方面仍存在資源分配不均，表明體制性約束依然存在。一方面，分稅制激發(fā)了地方政府農(nóng)村土地占用與“土地城市化”的沖動；另一方面，戶籍制度則引發(fā)了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中的身份歧視與人戶分離問題。
（一）城市擴張偏好：分稅制與土地城市化
在對中國經(jīng)濟高速增長的理論解釋中，財政分權(quán)理論占有重要的一席之地。我國于1985年起實施具有分權(quán)屬性的財政包干制度。由于包干基數(shù)并不區(qū)分稅種，地方企業(yè)規(guī)模的擴張會帶來其屬地經(jīng)濟總量和財政收入的增加，于是地方政府獲得充分的激勵力，積極調(diào)配地方資源以擴大工業(yè)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模，從而促進工業(yè)化進程加快（孫秀林、周飛舟，2013）。1994年起，分稅制出臺，分稅種來分配中央與地方收入。增值稅和所得稅先后被劃入共享稅，因而較之于包干制，分稅制的收入明顯向中央集中。由此激勵地方政府擴大企業(yè)規(guī)模的積極性迅速衰減，增收的重心隨之由增值稅轉(zhuǎn)向營業(yè)稅，土地建設與開發(fā)成為政府關注的焦點（孫秀林、周飛舟，2013）。稅制改革形成的“財權(quán)上移”“事權(quán)留置”，其財政缺口直接導致地方政府進一步尋求兩個方面的行為努力，一是追求預算內(nèi)財政收入，二是追求預算外與非預算資金收入的增加。前者刺激了以“工業(yè)園區(qū)”為標志的中國工業(yè)化的構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系：從打開城門到開放村莊迅速推進，后者導致了以“城市經(jīng)營”為特征的中國城鎮(zhèn)化的急劇擴張。一方面通過占地擴張、廉價土地出讓進行招商引資，追求GDP以謀求政績并擴大稅基；另一方面充分利用廉價勞動力來獲取比較成本優(yōu)勢，但同時約束外來勞動力的進城遷徙以降低城市化成本。“城市偏好”的增長模式，不僅引發(fā)了城市等級結(jié)構(gòu)體系的扭曲，而且?guī)砹肃l(xiāng)村發(fā)展的嚴重滯后與城鄉(xiāng)差距擴大。1984－2018年間，鄉(xiāng)數(shù)呈陡坡式下降，而鎮(zhèn)數(shù)的增幅卻趨于平緩；2002年起，鎮(zhèn)數(shù)反超鄉(xiāng)數(shù)且二者間的剪刀差呈擴大趨勢（圖5）。反觀城市的發(fā)展進程，2000－2019年，雖然地級市及以上規(guī)模城市數(shù)量并無明顯增加，但呈現(xiàn)出明顯的規(guī)模擴張趨勢，200萬人口以上規(guī)模的城市占比逐年增多（圖6）。
（二）農(nóng)民身份歧視：收入差距與人戶分離化
正是對“工業(yè)引資”與“土地財政”的追求，導致了耕地資源的大面積流失。數(shù)據(jù)表明，我國耕地已由1999年的19.38億畝減至2009年的18.26億畝，10年減少了1.12億畝，逼近國家設定的18億畝的耕地紅線（羅必良、李尚蒲，2015）。一方面，對于留守農(nóng)村居民而言，其在土地征收中的利益分配居于弱勢地位，農(nóng)村集體土地變更為國有土地的征地收入只有約5%－10%分配給農(nóng)戶（溫鐵軍、朱守銀，1996）。用在城市建設的比例比農(nóng)村要高得多。事實上，中國的城鄉(xiāng)居民收入比從1978年的1.82（以農(nóng)民收入為1）一路擴大到2009年3.33的峰值，直到2019年仍維持在2.64以上的水平。另一方面，對于進城務工農(nóng)民來說，戶籍制度雖然放松對城鄉(xiāng)人口流動的限制，但對其落戶城市卻并未給予充分的政策支持，人戶分離現(xiàn)象成為普遍社會現(xiàn)象。2000年人戶分離數(shù)為1.44億人，流動人口為1.21億人；2019年，人戶分離數(shù)和流動人口數(shù)分別增至2.80億人和2.36億人（圖7）。由此引發(fā)的問題在于：第一，進城務工農(nóng)民無法享受城市戶籍人口同等的社會福利待遇，特別是醫(yī)療保險和子女教育（肖索未、蔡永芳，2014）；第二，進城務工農(nóng)民因其戶籍歸屬面臨融入歧視，厲以寧（2009）就曾指出，農(nóng)民工的稱謂或者標簽就暴露出其身份是農(nóng)民、職業(yè)是工人的尷尬境地；第三，由于收入相對有限，進城務工農(nóng)民不具備在城市或城市中心地帶購置房產(chǎn)的支付能力，因此無法實現(xiàn)舉家城市搬遷，造成其同父母或者子女的分離，無法盡到贍養(yǎng)責任和義務（唐宗力，2015）；第四，在農(nóng)忙時節(jié)或重大節(jié)日，進城務工農(nóng)民還必須在城鄉(xiāng)間跋涉遷徙，增大生活成本與壓力（Zhu et al. ，2017）。
3扭曲的工農(nóng)城鄉(xiāng)關系：
要素流動及其偏差
城市化被視為經(jīng)濟增長的發(fā)動機。然而，中國城市化的基本取向是土地城市化，而不是農(nóng)業(yè)人口的城市化。在此過程中，鄉(xiāng)村更多成為了為城市提供勞動力、原材料以及銷售市場的空間，大量農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)資源與稀缺資源被單向流入到城市，固有的二元結(jié)構(gòu)不僅沒有因為城市化快速推進而緩解，反而因為農(nóng)村人口較少分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果加劇了鄉(xiāng)村的凋敝并萌發(fā)社會矛盾。
（一）一個嚴重的問題：要素單向聚集
由于城鄉(xiāng)間教育資源失衡明顯，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向城市輸送人力資本的不僅是適應高勞動強度、能夠產(chǎn)生高勞動生產(chǎn)率的體力勞動者，而且包括進城接受中等甚至高等教育、具備良好學習能力的優(yōu)秀智力資源（韓俊等，2009）。顯而易見的是，無論是優(yōu)質(zhì)的體力還是智力勞動者，其在生產(chǎn)力最旺盛的生命周期階段返回鄉(xiāng)村、服務農(nóng)業(yè)的可能性微乎其微。
與人力資本流動相伴隨的是物質(zhì)資本的轉(zhuǎn)移。農(nóng)民進城務工的收入僅有少部分回流至農(nóng)村，用于宅基地的建設修繕和農(nóng)村留守勞動力的生活補貼（賀雪峰、董磊明，2009）。其余收入以被動或者主動的方式，在城市被儲存或消費。一方面，城市生活的高物價標準，如高房租價格、高食品價格，迫使進城務工人員產(chǎn)生被動的本土化消費；另一方面，城市豐富的物質(zhì)資源供應和優(yōu)渥的公共服務環(huán)境也吸引部分進城務工人員產(chǎn)生主動的異地化消費，如舉全家之力甚至借助貸款在城市郊區(qū)地帶購置房產(chǎn)以實現(xiàn)子女順利入學入托等（李周，2019）。
雖然國家一直秉承“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的工作方針，然而現(xiàn)實運作的結(jié)果卻并未充分達成預期（楊曙輝等，2012）。土地要素方面，在分稅制影響下，農(nóng)業(yè)土地一度被大幅征收為國有，然而土地出讓收益卻仍然被大比例投入城市建設之中，用于支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的份額比例極為有限。2013－2018年，全國土地出讓總收益28萬億元，凈收益5.4萬億元。其中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金僅為1.85萬億元，占土地出讓凈收益的34.25%，總收益的6.61%。工業(yè)如何反哺農(nóng)業(yè)、城市如何支持農(nóng)村是亟待探索的重要議題（葉興慶等，2014）。
（二）一個重要的偏差：城鄉(xiāng)體系分割
理想的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)是紡錘形社會，即中等收入群體在社會結(jié)構(gòu)中居于主要地位。然而有研究指出，我國社會結(jié)構(gòu)由2000年的“倒丁字形結(jié)構(gòu)”演變?yōu)?/span>2010年的“土型結(jié)構(gòu)”，距離“紡錘形結(jié)構(gòu)”構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系：從打開城門到開放村莊仍然存在較大差距（李強，2016）。值得注意的是，李強（2016）指出在看似有所進步的社會結(jié)構(gòu)變遷中，技術(shù)工人群體的比重不增反降。這說明城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的農(nóng)民難以通過城市系統(tǒng)相對健全的教育培訓體系實現(xiàn)勞動技能的顯著提升，實現(xiàn)從體力型勞動力向技術(shù)型勞動力的轉(zhuǎn)型。其結(jié)果正如謝桂華（2012）和Zhang et al.（2016）所指出的，進城務工的多數(shù)農(nóng)民，特別是低技術(shù)技能的農(nóng)民，難以獲得與城市本土勞動力大體相當?shù)氖杖搿?/span>
綜觀我國地級市及以上規(guī)模城市結(jié)構(gòu)變動趨勢可以發(fā)現(xiàn)，2000－2019年間，城市總量從262個增至297個，增幅為13.36%。其中，20萬人及以下規(guī)模城市數(shù)量所占比例最低，始終在3.02%及以下；20－50萬人和50－100萬人規(guī)模的城市所占比例呈下降趨勢，分別從23.79%降至13.13%、39.31%降至29.63%；與之相反，100－200萬人、200－400萬人和400萬人以上規(guī)模的城市所占比例則呈上升趨勢，分別從26.72%增至33.00%、4.58%增至14.81%、3.05%增至6.73%。數(shù)據(jù)表明，百萬人口及以上的大規(guī)模城市呈現(xiàn)擴張趨勢，而人口在百萬以下，特別是20－50萬人規(guī)模的城市明顯萎縮。
可見，城市與農(nóng)村中間的過度地帶，即能夠作為“城市之尾、農(nóng)村之頭”的中小規(guī)模的城市正在消失。由此造成的困局是，農(nóng)民進城務工，受戶籍制的影響難以獲得平等的市民身份，而進城務工的農(nóng)民，因為長期城市生活習慣業(yè)已形成，又難以回到物質(zhì)條件相對匱乏的鄉(xiāng)村生活（唐宗力，2015）。于是在職業(yè)生涯后期回歸縣城等小規(guī)模城市是進城務工人員的主要選擇，一方面可以負擔縣城的房價，同時能夠享受縣城相對優(yōu)渥的居住環(huán)境。但曾經(jīng)作為城鄉(xiāng)人口流動緩沖地帶的小規(guī)模城市出現(xiàn)縮減，意味著農(nóng)戶抵御進城務工風險的屏障在削弱。長此以往，滯留于城市的低收入人群聚集，且欠缺分流和疏散的通道。同時因為不享有城市本土勞動力的養(yǎng)老保險，其勞動能力衰退后的收入亦欠缺有效保障，可能形成嚴重的社會問題（Qin et al. ，2014）。
4開放村莊：
以縣城為載體構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系
要素流動受限顯然無法實現(xiàn)社會福利的最大化。以城市為中心的發(fā)展制度安排造成城鄉(xiāng)分割、對立的局面，也引發(fā)城市與鄉(xiāng)村系統(tǒng)的不可持續(xù)性問題。在城市系統(tǒng)內(nèi)部，百萬人口及以上的大規(guī)模城市持續(xù)擴張，作為城市與鄉(xiāng)村連接地帶的縣城及小城鎮(zhèn)逐步被壓縮，城市結(jié)構(gòu)體系趨于扭曲。在城市系統(tǒng)中，城市“戶籍”與“非戶籍”人口收入分化嚴重，進城務工的“非戶籍”人口退出大規(guī)模城市、退居縣城或者小規(guī)模城市的通道又被封堵。而在鄉(xiāng)村系統(tǒng)內(nèi)部，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的“輔助性”地位造成農(nóng)業(yè)從業(yè)者的低收益，工業(yè)和城市反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的舉措收效甚微，進一步引發(fā)農(nóng)村人力、物質(zhì)資本等的流失，威脅糧食安全與食物安全。正因為如此，早在2002年黨的十六大就首次提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”。2018年黨的十八屆三中全會進一步提出要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙、健全體制機制，形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”。2020年黨的十九屆五中全會提出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，強調(diào)要“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。
（一）打開村門：以農(nóng)村土地制度變革為突破口
新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系是工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、功能互補的關系，不排斥工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，但必須擯棄以城市為中心的發(fā)展格局，避免農(nóng)業(yè)在工業(yè)化進程中弱化、農(nóng)村在城市化過程中衰落的態(tài)勢。建立城鄉(xiāng)之間資源和人口雙向流動機制是新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的關鍵，但從可操作的角度來說，農(nóng)村土地制度則是核心線索。一方面，必須強化對農(nóng)民土地的還權(quán)賦權(quán)，包括賦予農(nóng)村建設用地和城市建設用地同等權(quán)利，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，推進城鄉(xiāng)地權(quán)平等交易；另一方面，必須改善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的開放性與可實施性。產(chǎn)權(quán)的賦權(quán)界定是重要的，但產(chǎn)權(quán)的賦能盤活也至少是同樣重要的。
應該強調(diào)，造成城鄉(xiāng)關系扭曲的根源不僅在于二元體制下城市偏好的外生制度安排，而且還在于農(nóng)村本身的內(nèi)生性制度約束。其中，由農(nóng)村集體所有制度框架所決定的土地產(chǎn)權(quán)排他性、身份成員權(quán)的封閉性以及用途管控的強制性，構(gòu)成了現(xiàn)代要素進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面臨的制度壁壘。因此，打開村門，以農(nóng)村土地制度變革為突破口，走“產(chǎn)權(quán)開放、主體多元、要素盤活、功能擴展”的發(fā)展道路，是推進鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的基本策略（胡新艷等，2020）。其中，產(chǎn)權(quán)開放，即在堅持集體土地所有和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)基礎上，激活土地要素的交易市場，推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與集中，同時適度放活宅基地（特別是閑置宅基地）及農(nóng)民宅基地使用權(quán)。主體多元，即編制鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)投資指導目錄和負面清單，然后鼓勵社會資本遵循指導目錄進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，同時規(guī)避損害農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展的負面清單行為。要素盤活，即引入先進生產(chǎn)要素，并基于互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迂回投資與迂回服務，促進農(nóng)業(yè)的分工分業(yè)，培育壯大農(nóng)村的新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)。功能擴展，即在保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和要素供給功能發(fā)揮的前提下，積極拓展農(nóng)業(yè)的康養(yǎng)和文化功能，開發(fā)高附加值的鄉(xiāng)村文化旅游和體驗項目。為此，緩解約束、反哺鄉(xiāng)村、構(gòu)建載體，是需要重視的基本策略。
（二）緩解約束：以開放村莊引導主體與要素進村
解決要素單向流動問題的關鍵在于村莊開放，給予要素回流的順暢通道（羅必良，2017）。然而，目前開放村莊仍然存在多維約束，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村成員思維封閉，歷代傳承的農(nóng)耕行為慣性阻滯其對新生和外來事物的接納；土地產(chǎn)權(quán)交易排他，現(xiàn)有政策禁止村外的宅基地交易、限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資格準入和集體建設用地的非市場化等；社會資本治理缺位，對于社會資本是否會造成小農(nóng)戶的生計剝奪、農(nóng)業(yè)資源的過度開發(fā)等問題尚缺乏準確判斷和因應之策。
第一，解放思想，破解鄉(xiāng)村成員封閉思維。囿于交通和通訊條件制約，農(nóng)村信息傳播速度較之于城市更為緩慢，其居民接觸新鮮事物的可能性和頻率受限。進一步地，囿于自身知識水平和認知能力的限制，即便有充分信息通路，其低自我效能感所生成的高感知風險，也可能阻滯其接納新生事物，偏好采納規(guī)避風險的慣性行為。村莊開放意味著新生事物的大量涌入，可能打破原先熟悉環(huán)境所營造的安全感與舒適感，繼而造成農(nóng)戶的排斥與反對。所以解放思想，破解鄉(xiāng)村成員的封閉思維，贏得村民的支持是開放村莊的前提與基礎?？尚械牟呗园ǎ撼浞值臏贤ㄐ麄?，幫助農(nóng)戶悉知村莊開放的優(yōu)勢和機會；恰當?shù)姆峙渲贫?，保障農(nóng)戶能夠切實共享村莊開放的紅利；必要的技能培訓，提升農(nóng)戶參與變革的自我效能感。
第二，盤活服務，規(guī)避土地交易乏力局限。受土地均分制的影響，農(nóng)村的地權(quán)呈現(xiàn)出明顯的分散化、細碎化特征。政策支持農(nóng)村土地交易市場發(fā)育已久，然而人情租、口頭合約、非固定期限合約等非正式合約依然普遍存在。將土地經(jīng)營權(quán)視為鄉(xiāng)土情懷寄托或者抵御進城務工風險最后屏障的小農(nóng)戶，相對排斥正式合約的強約束力，偏好以犧牲土地生產(chǎn)率和收益率的方式，保持土地經(jīng)營權(quán)的靈活性。由此，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與集中面臨較高的交易成本與交易費用，這是阻礙城市資本進入農(nóng)村的重要瓶頸?？尚械牟呗园ǎ撼珜мr(nóng)戶開展連片種植，通過參與橫向分工規(guī)避經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風險，同時達成規(guī)模經(jīng)營的門檻要求，為開放村莊、服務供應商進入提供充分的市場容量；鼓勵農(nóng)戶以土地托管或代耕代種的服務外包形式，引導迂回投資、生產(chǎn)性服務與現(xiàn)代生產(chǎn)要素的進入，改善農(nóng)業(yè)的分工經(jīng)濟與現(xiàn)代化水平。
第三，強化監(jiān)管，彌補社會資本治理缺位。社會資本進入農(nóng)村的主要質(zhì)疑在于兩方面：一是損傷農(nóng)戶生計可持續(xù)力，社會資本的高運營效率可能減少單位面積種養(yǎng)的勞動力需求，從而造成農(nóng)業(yè)部門所能吸納的勞動力縮減，引起一定規(guī)模的農(nóng)民失業(yè)，繼而失去生計保障；二是威脅農(nóng)業(yè)發(fā)展的持續(xù)性，社會資本對利潤的追逐可能致使其采用短期投資行為，即以剝削式、掠奪式的方式開發(fā)利用農(nóng)業(yè)資源，加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源耗竭速度與環(huán)境破壞力度。因此對村莊的開放要求強化對社會資本進入的監(jiān)管和治理。可行的策略包括：加強組織領導，設置準入機制，準確把控資本進入的資質(zhì)要求、投資方向和行為規(guī)范；設置退出機制，定期考核資本運作情況，對經(jīng)營不善、效率低下的資本方取消政策傾斜或優(yōu)惠，對違背監(jiān)管要求、損傷社會福利的資本方予以懲罰和淘汰。
（三）反哺鄉(xiāng)村：以城鄉(xiāng)融合推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
經(jīng)過多年的努力，農(nóng)村的基礎設施條件等投資環(huán)境得以明顯改善，為村莊開放、吸引社會資本奠定了重要基礎。城鄉(xiāng)融合反哺鄉(xiāng)村、促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑在于：
第一，健全體制機制，破除要素自由流動障礙。根據(jù)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》指導思想和要求，在戶籍制度方面，通過取消落戶限制、簡化行政手續(xù)等措施，逐步弱化城鄉(xiāng)之間戶籍遷移的約束；在土地制度方面，在依法維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的基礎之上，遵循自愿和有償原則，確定恰當?shù)闹贫劝才糯龠M其土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓。由此，打破制度因素所生成的城鄉(xiāng)之間勞動力與土地要素流動制約，既保障進城農(nóng)民獲得平等的市民化權(quán)益，又吸引有鄉(xiāng)土情結(jié)或致力于服務鄉(xiāng)村振興的優(yōu)質(zhì)勞動力資源回流農(nóng)村，同時為其施展才華和物質(zhì)資本投入提供充分的土地等生產(chǎn)要素保障。
第二，引入先進技術(shù)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率。較之于規(guī)?；墓I(yè)生產(chǎn)模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性在于其受制于自然環(huán)境條件，需要根據(jù)氣候等變化進行即時響應；又受制于動植物生命節(jié)律，產(chǎn)品存在季節(jié)性和周期性特征，無法開展連續(xù)性生產(chǎn)以獲得持續(xù)性產(chǎn)出。事實上，先進科學技術(shù)的進步已能夠在一定程度上克服自然環(huán)境和生命節(jié)律的約束，如無土栽培技術(shù)等。但囿于鄉(xiāng)村物質(zhì)和人力資本實力相對不足，先進技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的運用乏力。受利益目標和競爭壓力驅(qū)動，在城市中，企業(yè)被證明是技術(shù)研發(fā)和推廣的重要載體。實踐也已然證明，由市場化的企業(yè)將先進技術(shù)引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可降低土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素局限，通過建設環(huán)境安全的溫室或者禽舍，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；⒃O施化和精準化管理，從而極大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，并且降低糧食安全等農(nóng)產(chǎn)品供應保障風險。
第三，促進信息共享，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險。生產(chǎn)者與消費者間的信息不對稱是造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險的重要起因。一方面，生產(chǎn)者掌握關于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的私有信息，由此消費者面臨重金屬超標之類的食品健康風險，生產(chǎn)者也可能產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品漂綠等敗德行為從而使高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品市場走向檸檬市場；另一方面，消費者掌握關于農(nóng)產(chǎn)品需求的私有信息，由此生產(chǎn)者可能面臨農(nóng)產(chǎn)品滯銷或供應不足的財務損失風險，由于對市場價格信號的反應遲滯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者因種養(yǎng)品種決策造成嚴重財務損失的現(xiàn)象屢見不鮮?，F(xiàn)階段，城市對產(chǎn)品質(zhì)量追溯與市場需求數(shù)據(jù)采集已建立起完善的監(jiān)測預警平臺，能夠有效避免信息不對稱引發(fā)的各類風險。若能夠基于既有的數(shù)據(jù)信息平臺將農(nóng)產(chǎn)品需求信息即時向農(nóng)戶發(fā)布、將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測信息向消費者發(fā)布，則能夠保障高效的農(nóng)產(chǎn)品供給以及提升綠色農(nóng)產(chǎn)品的市場信任，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益率的增加，同時促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
（四）構(gòu)建載體：以縣域經(jīng)濟發(fā)展融入城市價值鏈
城鄉(xiāng)的長期分化造成重新銜接的障礙，縣城能夠在二者之間起到良好的橋梁作用。需要強調(diào)的是，主張縣域經(jīng)濟的發(fā)展并非是倡導逆城市化進程，而是強調(diào)合理布局城市結(jié)構(gòu)，將城市周邊所輻射的衛(wèi)星城融入其經(jīng)濟圈，既輔助其建設基礎設施、發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，又培育其成為城市過密資源的分流基地、物資供應的保障基地，促進城市和周邊縣域經(jīng)濟的協(xié)同并進。
第一，完善基礎設施，建設宜居生態(tài)。既有的縣城規(guī)劃老舊、基礎設施落后且生態(tài)環(huán)境脆弱，因而易于淪為城市擴張和改造的附庸，繼而呈現(xiàn)出明顯縮減之勢?；诳h城作為城鄉(xiāng)銜接地帶的新功能定位，可以依托城市的強資本實力，完善交通、醫(yī)療、住房、綠化等基礎設施，建設社會服務體系健全、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美舒適的宜居城市。同時保持其臨近大規(guī)模城市地緣關系的獨立性，由此吸引向往低密度人口生活的城市居民、不具備城市購房資格或支付能力的務工人員、以及向往城鎮(zhèn)生活的農(nóng)村居民前往安家落戶。
第二，發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，實施三產(chǎn)融合。發(fā)揮縣城既臨近農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、又臨近城市消費者群體優(yōu)勢，積極拓展農(nóng)業(yè)多元功能。一方面，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，吸引城市消費者利用周末和節(jié)假日開展城郊旅游，由此傳承我國歷史悠久的農(nóng)耕文明，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的文化價值，同時給予城市居民慢節(jié)奏的生活享受和慰藉，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的康養(yǎng)價值。另一方面，發(fā)展高附加價值的綠色有機農(nóng)業(yè)，建立縣城農(nóng)莊同城市消費家庭的點對點農(nóng)產(chǎn)品直供關系，也成為城市的高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品供應基地。
第三，普及技能教育，儲備技術(shù)人才。城市是教育的高地，吸引眾多高智力資源聚集，高等教育學府林立；農(nóng)村是教育的洼地，智力資源匱乏且基礎設施落后，只能完成有限階段的基礎教育?？h城則應該在城市的高等教育和農(nóng)村的基礎教育之間，著力打造職業(yè)技能教育的獨特優(yōu)勢，吸引農(nóng)村無法進入高等學府的適齡青年勞動力接受正規(guī)職業(yè)技能教育，彌補現(xiàn)階段城市普通技術(shù)工種（如建筑工、維修工、機械工等）勞動力不足局面，也增強農(nóng)業(yè)從業(yè)者的技術(shù)技能，破除其成為職業(yè)農(nóng)民（如種糧能手、農(nóng)機手、統(tǒng)防統(tǒng)治人員）的技術(shù)障礙，由此緩解勞動力結(jié)構(gòu)性矛盾。
（注釋與參考文獻略）
