2018年3月,第十三屆全國人大常委會將制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法列入立法規(guī)劃農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是堅持農(nóng)民土地集體所有和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的組織載體，堅持農(nóng)民土地集體所有、堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，就必須鞏固和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在經(jīng)濟社會發(fā)展中避免農(nóng)民發(fā)生兩極分化、逐步實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要組織保障,因此，必須建立起完善的保障其成員合法權(quán)利的制度，以避免其被少數(shù)人內(nèi)部控制或被外來資本控制。
2022年12月27日至30日召開的十三屆全國人 大第38次常委會會議對《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》(以下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng) 濟組織法(草案)》)進(jìn)行了初次審議。會后,全國人大網(wǎng)將《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》全文公布，向全社會征求意見，受到社會廣泛關(guān)注，共收到各種意見、建議兩萬多條，但所有意見中沒有 顛覆性的(認(rèn)為不需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、不應(yīng)該制定該法等)。主要的意見具體有以下七個方面。
第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身是否應(yīng)當(dāng)是市場主體。這個問題在起草過程中有爭議。在關(guān)于改革完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度的中央文件中，曾幾次提到要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體的地位。但是，在法案起草和征求意見過程中，多數(shù)意見都認(rèn)為，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性(例如：土地的所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓；承包到戶的耕地和農(nóng)民依法使 用的宅基地等屬于農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體組織無權(quán)擅自處置；集體經(jīng)濟組織對其成員承擔(dān)著多方面的 管理和服務(wù)職能等，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能破產(chǎn))，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位,必須 找到有效的實現(xiàn)形式。為了界定集體經(jīng)濟組織，法案起草考慮了以下三個方面的因素：一是歷史上早 已形成了這種有效的實現(xiàn)形式，即集體經(jīng)濟組織可以出資(含合資)依法設(shè)立市場主體，并以所出資 產(chǎn)為限，承擔(dān)市場風(fēng)險和債務(wù)責(zé)任。這種形式自人民公社辦社隊企業(yè)開始，就已被普遍采用。二是現(xiàn) 實中還沒有出現(xiàn)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)的情形。三是如果是市場主體就需要明確向哪個政府部門登記、接受哪個政府部門管理和指導(dǎo)的問題。為此,《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”界定為:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是獨立的民事主體,具有法人地位，可以依法從事相應(yīng)的民事活 動(如資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等)，其自身并不是單純的以營利為目的的經(jīng)營性市場主體，但可以代表成員以集體組織出資或合資的方式，依法設(shè)立市場主體(如合作社、公司等)并向國家市場監(jiān)管部門登記和接受管理。
第二，關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員的認(rèn)定。這個問題比較復(fù)雜，涉及多方面的情況：①對自然取得(如出生、婚嫁、政策性移民等)成員身份的情況意見不大。②對申請取得成員身份的情況有不同意見?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》對此作了兩方面 限制：一是申請者必須是非城鎮(zhèn)居民；二是申請者必須退出原來所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。③對喪失 成員身份的情況有不同意見，主要是對已取得公務(wù)員身份以外的公職人員，如已取得國家事業(yè)單位員 工、國有企業(yè)員工等身份的人員等，是否應(yīng)喪失集體組織成員身份有不同意見。④對婦女成員，有意 見要求增加“不因結(jié)婚喪失成員身份”的規(guī)定。但考慮到情況復(fù)雜，初審稿沒有對此做出統(tǒng)一規(guī)定?，F(xiàn)實中的主要問題是，如何保障離婚后婦女的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等，要避免出現(xiàn)在娘家和婆家“兩頭空”的現(xiàn)象。
第三，集體經(jīng)濟組織的合并與分立。主要意見有：①對合并和分立應(yīng)當(dāng)有更具體、更細(xì)致的規(guī)定,要符合絕大多數(shù)成員的意愿；?要求增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“終止”和“撤銷”的條款，并明確條件和程序。由于現(xiàn)實中還沒有這樣的實例，因此，法律初審稿沒有設(shè)置關(guān)于“終止”和“撤銷”的條款。
第四，明確國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的支持措施。因為這是一部“組織法”可以原則性地提出國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的支持，但具體措施應(yīng)當(dāng)由其他相關(guān)法律或國家政策做出規(guī)定。
第五，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配制度的具體規(guī)定。因各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實力和收益分配情況差別太大，不宜做出統(tǒng)一規(guī)定，但國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及合作社、公司的財務(wù)管理制度，均已有明確規(guī)定。
第六，對“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存廢 及其資產(chǎn)的處置。因為這還是一個在探索中的問題，實踐并沒有提供多少實例，因此法律初審稿暫對此不作規(guī)定。
第七，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的關(guān)系。現(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法》總則第二條規(guī)定：村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公 益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。但由于 此前不少地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全、運行不正常，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)管理、經(jīng)濟活 動等均依法由村民委員會代行其職責(zé)。農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織建立和運行正常后，就需要理清兩者的職能，區(qū)分村民和集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利，明確村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)能和職責(zé)，在村黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相互配合、相互支持,各司其職，共同做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會治理工作。
《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》是一部涉及農(nóng)村諸多基礎(chǔ)性制度的重要法律，關(guān)系農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局和億萬農(nóng)民的切身利益，希望該法的制定能受到社會各方面的廣泛關(guān)注，群策群力、集思廣益，使該法制定得更加符合現(xiàn)階段中國農(nóng)村的實際情況，更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
(作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院首席專家，第十三屆全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員。鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2023年第8期 節(jié)選自：陳錫文:當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村的若干重要問題)
