黨的十七屆三中全會提出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”。當(dāng)前，落實農(nóng)村土地政策面臨三個緊迫問題。
一、如何保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變
這個問題要求明確“穩(wěn)定并長久不變”應(yīng)該是什么樣一種狀態(tài)，以及通過什么途徑達(dá)到這種狀態(tài)。
1．要解決一些重大的理論問題，目的是統(tǒng)一認(rèn)識和穩(wěn)定預(yù)期。首先是要不要長久不變。從全國的情況看，農(nóng)民經(jīng)不起折騰，更經(jīng)不起瞎折騰，土地政策不應(yīng)像翻燒餅一樣，今天變過來，明天變過去，中央要求長久不變有利于穩(wěn)定。但調(diào)查表明，有的地方實行家庭承包經(jīng)營以來幾乎就沒有進(jìn)行過調(diào)整，也沒有出現(xiàn)大問題；有的地方每三到五年就要進(jìn)行一次調(diào)整，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民也都認(rèn)可，不調(diào)整土地農(nóng)民反而不適應(yīng)，盡管不合法，但已約定俗成，且形成了穩(wěn)定的預(yù)期。因此，土地制度要因地制宜，不要一刀切地堅持長久不變，“穩(wěn)定”的核心是穩(wěn)定農(nóng)民的預(yù)期，具體到某個地方，還應(yīng)該尊重歷史和現(xiàn)實，尊重慣例，不一定要堅持增人不增地、減人不減地。其次是長久不變指什么范圍。盡管國家出臺了土地承包法、土地承包經(jīng)營管理法、物權(quán)法等，但并不意味著土地政策就此定格，對“長久不變”仍有不同的理解。例如，從時期看，長久不變的起點和終點不明確，長久到底是多久？要不要確定一個具體的年限？有的建議長久最好就是指社會主義初級階段，有的建議長久可參照國外就是1999年，有的建議長久就是永久，等等。從內(nèi)容看，有的理解“長久不變”只包括現(xiàn)有農(nóng)村基本經(jīng)營制度和土地承包關(guān)系長久不變，但具體到地塊是可變的；有的理解長久不變應(yīng)包括農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變、承包關(guān)系不變和地塊不變?nèi)齻€方面。這些問題需要盡早澄清。
2．要解決一些操作層面的技術(shù)性問題，目的是為貫徹落實“穩(wěn)定并長久不變”提供手段。首先是明晰產(chǎn)權(quán)。要對村集體財產(chǎn)進(jìn)行清理，明確所有權(quán)，明確村集體組織和農(nóng)民等土地利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某省某村有2000多畝地，發(fā)包給村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地只有1000多畝，另有1000多畝留在村干部手里，村干部未經(jīng)村民同意私自發(fā)包，村民意見很大，導(dǎo)致上訪。省里組織下去調(diào)查，村干部說是給修鐵路預(yù)留的。因此，必須從實體和程序兩個方面明確財產(chǎn)權(quán)利，制止類似這種發(fā)包方式導(dǎo)致的侵權(quán)行為。其次是確權(quán)。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，土地沒有受到重視，土地管理工作也沒有受到重視。調(diào)查表明，上世紀(jì)90年代，某省全省1036萬農(nóng)戶，有97萬農(nóng)戶沒有搞二輪延包。稅費(fèi)改革后，不但農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，還有依附于土地的各種財政補(bǔ)貼，土地預(yù)期收益看好，矛盾由此激化。確權(quán)、登記和頒證的必要性十分突出。再其次是加強(qiáng)檔案管理。在土地管理過程中，產(chǎn)生了大量的合同、經(jīng)營權(quán)證需要管理。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革，人員調(diào)整較大，一些地方將經(jīng)管部門撤銷，并入財政部門，經(jīng)管干部的提拔和工資都由縣財政局管理，導(dǎo)致經(jīng)管系統(tǒng)機(jī)構(gòu)不順、人員不足、隊伍弱化、工作難做、檔案管理問題突出。必須加強(qiáng)建章立制，加強(qiáng)建檔和保檔工作。
二、如何建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到轉(zhuǎn)包方（通常是農(nóng)戶）、接受轉(zhuǎn)包方（通常是農(nóng)戶、龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社）和第三方（通常是政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織），要正確認(rèn)識各方的作用。
1．正確認(rèn)識政府的作用。建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場是一個長期的過程，政府的一項重要職責(zé)是采取有力措施確保流轉(zhuǎn)后不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變耕地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。建立土地流轉(zhuǎn)市場，政府的引導(dǎo)是必然的，但要強(qiáng)調(diào)自愿，決不能搞強(qiáng)迫命令，更不能刮風(fēng)、一哄而上，不能將流轉(zhuǎn)多少、快慢與政績掛鉤。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場肯定與城市建設(shè)用地招、拍、掛不一樣，其交易主體是分散的，政府的作用主要是促進(jìn)建立有形市場和制定交易規(guī)則。
2．慎重對待工商資本介入土地流轉(zhuǎn)。要充分認(rèn)識工商資本介入土地市場可能帶來的后果：一是引發(fā)糾紛，如浙江省的一家苗木公司在某大城市郊區(qū)租了很大的一片地，合同期限30年，租金每畝4300元，其中4000元分給農(nóng)民，300元給村集體，但隨著地價上升，農(nóng)民覺得租金太低而反悔，糾紛由此而生；二是帶動農(nóng)民致富，如在湖北鄂州農(nóng)村，工商資本進(jìn)入搞葡萄園，農(nóng)民出地，企業(yè)出資，農(nóng)民年終參與分紅，效果很好；三是非糧化，很多工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)不是沖著農(nóng)業(yè)來的，如很多都市農(nóng)業(yè)，是用于非糧食生產(chǎn)甚至是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但卻規(guī)避了農(nóng)業(yè)用地的限制，非糧化問題非常嚴(yán)重。因此，對工商資本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場，要合理引導(dǎo)和規(guī)范。
3．充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的作用。很多地方反映，龍頭企業(yè)與農(nóng)民不是緊密相關(guān)的利益共同體，而是對立體。龍頭企業(yè)社會責(zé)任感差，在龍頭企業(yè)＋農(nóng)民的模式中，農(nóng)產(chǎn)品（000061行情,愛股）價格低時，龍頭企業(yè)才收購；價格高時，龍頭企業(yè)到合同農(nóng)戶以外收購，農(nóng)民被坑得不輕，一些農(nóng)民甚至把龍頭企業(yè)看作是敵人，土地流向龍頭企業(yè)，農(nóng)民受益不大。相反，專業(yè)合作社＋農(nóng)戶的模式效果比較好，農(nóng)民的參與積極性也很高，而且有利于規(guī)模經(jīng)營。
三、如何保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益
保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益要從事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)著手。
1．“防治”侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益。很多地方反映，土地承包法已實施8年了，但由于宣傳不到位，現(xiàn)實中調(diào)整土地、征占地習(xí)以為常，似乎并不是違法行為。因此，一是要大力宣傳和貫徹落實土地承包法、物權(quán)法等，讓人們知道作為承包方的農(nóng)民有哪些權(quán)利，作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織有哪些權(quán)利，第三者有哪些權(quán)利，提高土地利益相關(guān)者的守法意識和維權(quán)意識。二是要大力宣傳和貫徹落實土地承包經(jīng)營管理法，讓土地利益相關(guān)者知道有哪些權(quán)利和義務(wù)，并通過確權(quán)、登記、頒證體現(xiàn)這些權(quán)利和履行這些義務(wù)。三是要加大執(zhí)法力度，增加執(zhí)法手段。
2．“救濟(jì)”土地承包經(jīng)營權(quán)益遭到侵害的農(nóng)民。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，農(nóng)民從稅費(fèi)改革前的倒貼錢請人種地轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的寸土必爭，糾紛增加。因此，要對土地承包經(jīng)營權(quán)益遭到侵害的農(nóng)民給予救濟(jì)。一是疏通訴求渠道。政府要開通信訪專線，包括政府公眾訴求網(wǎng)，農(nóng)民可以在網(wǎng)上反映自己的利益訴求，政府要及時將其轉(zhuǎn)到有關(guān)部門進(jìn)行處理。二是調(diào)解和仲裁。對于土地糾紛，農(nóng)民一般不愿起訴，法院也因訴訟費(fèi)用收取困難而不愿受理，土地糾紛仲裁法的出臺增加了解決土地糾紛的一條渠道，但土地糾紛調(diào)處仍應(yīng)以調(diào)解為主，應(yīng)堅持“調(diào)解優(yōu)先、仲裁慎行、不得已才司法”的原則。三是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對于因征地而失去土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，政府應(yīng)該將農(nóng)用地分等定級，建立價格監(jiān)測體系，尋找一個參照性的土地價格，根據(jù)地價給予補(bǔ)償，使失地農(nóng)民分享土地增值收益，同時應(yīng)根據(jù)中央和地方的財力狀況，逐步解決失地農(nóng)民的社會保障問題。
2009年6月12日
