高水平建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，是深入踐行黨中央、國務(wù)院關(guān)于“統(tǒng)籌發(fā)展和安全、推動城市高質(zhì)量發(fā)展”的重要舉措，也為加快集體土地、房屋等資源整合，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興引來了新的“源頭活水”。
北京市平谷區(qū)南獨樂河鎮(zhèn)南山村，作為北京市“百千工程”首批示范村創(chuàng)建單位，緊密銜接平谷區(qū)創(chuàng)建國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)的目標(biāo)，重點圍繞“吃、住、行、醫(yī)和集中承載”這“五大應(yīng)用場景”中“住”的問題，在自然村之間統(tǒng)一規(guī)劃布局，優(yōu)化功能銜接機制，著力打造“平急兩用”鄉(xiāng)村休閑綜合體，在全國率先啟動“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)。
一年來，南山村在實踐探索上有了質(zhì)的飛躍，一個沉睡的、閉塞的、傳統(tǒng)的北方小山村正在逐步蛻變成發(fā)展的、開放的、創(chuàng)新的新型鄉(xiāng)村社區(qū)，不僅實現(xiàn)了自我蛻變，更在實踐中積累了豐富的、可復(fù)制推廣的建設(shè)與管理智慧，示范效應(yīng)顯著，對于構(gòu)建安全韌性社區(qū)、推動全國鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的引領(lǐng)價值。
南山村新型鄉(xiāng)村社區(qū)
創(chuàng)新做法
一年來，平谷區(qū)委、區(qū)政府認(rèn)真落實并積極探索“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用場景，結(jié)合北京市“百千工程”，全力打造集生活服務(wù)便利、產(chǎn)業(yè)形態(tài)豐富、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、應(yīng)急保障能力過硬于一體的南山村“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)。主要做法有：
◆?聚焦平急功能融合，優(yōu)化空間布局
2023年4月18日，國家發(fā)展改革委在南山村舉辦了“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)場會。南山村“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)，以實現(xiàn)“平急兩用”功能為目標(biāo)“造產(chǎn)業(yè)、造社群、造生活”，其核心是以“平急兩用”功能融合為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)融合為引領(lǐng)，建設(shè)“宜居宜業(yè)和美安全”的新型社區(qū)，構(gòu)建全新的產(chǎn)業(yè)和生活場景。
結(jié)合“平急兩用”建設(shè)，南山村重點打造高品質(zhì)鄉(xiāng)村休閑綜合體，同步配套“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，形成整體“平急兩用”公共安全片區(qū)?！捌健睍r熱熱鬧鬧，主動融入首都發(fā)展全局、“高大尚”平谷發(fā)展大局，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的智慧化服務(wù)社區(qū)生態(tài)圈?！凹薄睍r從容不迫，主動擔(dān)負起保障國家安全、保障重大賽事，應(yīng)對自然災(zāi)害、重大事故等功能，承擔(dān)緊急避險、臨時指揮、應(yīng)急保障等任務(wù)，助力形成國家應(yīng)對各類安全風(fēng)險的保障網(wǎng)格。
根據(jù)“三區(qū)兩通道”的標(biāo)準(zhǔn)要求，南山村（一至十四隊）具體劃分為工作準(zhǔn)備區(qū)、緩沖區(qū)、隔離區(qū)、醫(yī)務(wù)及工作人員通道、隔離人員通道。按照應(yīng)急需求，南山村建立“六大指揮中心”，即指揮調(diào)度及信息發(fā)布、安置住宿、物資儲備、餐食制作及配送、醫(yī)務(wù)服務(wù)、交通轉(zhuǎn)運等中心。在出現(xiàn)應(yīng)急狀況時，能夠?qū)崿F(xiàn)隔離安置、指揮調(diào)度、信息發(fā)布、醫(yī)療保障、餐飲配送、交通轉(zhuǎn)運等轉(zhuǎn)換；進入應(yīng)急狀態(tài)時，區(qū)、鎮(zhèn)、村級干部及相關(guān)工作人員就地成立保障組，完成三級指揮體系搭建。南山村四隊為工作準(zhǔn)備區(qū)，村級保障工作組進駐，游客接待中心變?yōu)橹笓]中心，民宿民宅轉(zhuǎn)為隔離點，餐飲中心轉(zhuǎn)為隔離人員飲食制作和配送中心，相關(guān)醫(yī)療保障服務(wù)人員也同時進駐；十隊功能為物資保障區(qū)，鎮(zhèn)級駐點專班進駐；其他小隊則轉(zhuǎn)為隔離區(qū)。全部項目建成后，在極限應(yīng)急狀態(tài)下，南山村一至十四隊民宅空間可承載約1.82萬人。
◆?聚集多主體聯(lián)合發(fā)力，發(fā)揮區(qū)級統(tǒng)籌的組織優(yōu)勢
在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，強化區(qū)級統(tǒng)籌力度。由區(qū)人大牽頭負責(zé)對南山村的打造工作，全區(qū)各相關(guān)單位和部門協(xié)同配合，對中央、市、區(qū)及各項社會資源進行整合。按照“渠道不亂、各記其功、統(tǒng)一撥付、集中投放”的原則，用于“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)。主動申請中央財政國債支持；引導(dǎo)社會資金和金融資金積極參與建設(shè)，國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行針對本項目給予區(qū)聯(lián)扶實業(yè)管理有限公司（以下簡稱“區(qū)聯(lián)扶公司”）相應(yīng)的融資授信，積極招商引資，廣泛吸納社會資金參與建設(shè)，多方化解資金難題；項目建設(shè)、運營資金由企業(yè)投資，平谷區(qū)國資委下屬企業(yè)聯(lián)扶實業(yè)管理有限公司負責(zé)高品質(zhì)休閑綜合體和營地項目的資金投入，對資金使用實行監(jiān)管，并對工程進度及工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理，委托專業(yè)團隊進行改造及運營。
建設(shè)過程中，優(yōu)先聚焦盤活鄉(xiāng)村低效和閑置資源，用好集體經(jīng)營性建設(shè)用地，統(tǒng)籌學(xué)校等集體公益性建設(shè)用地。區(qū)聯(lián)扶公司計劃在南山村收儲120套閑置院落，目前已經(jīng)簽訂合同的有76套院落，6月底完成改造40套院落，至9月底，所有已簽約的76套院落將全面完成改造。自2023年啟動建設(shè)以來，已完成76處民宅、3處村集體公共建設(shè)用地及20.8畝集體土地收儲及流轉(zhuǎn)。高品質(zhì)打造“平急兩用”休閑綜合體，計劃建設(shè)71套高品質(zhì)民宿，8處公共服務(wù)及配套特色業(yè)態(tài)設(shè)施，6處停車場和3處休閑娛樂設(shè)施，整體項目計劃2024年10月前完成建設(shè)。
◆?聚力“三生”融合，加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興
南山村遵循“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費市場和要素市場的重要作用，全面推進鄉(xiāng)村振興，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)”要求，聚焦生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”融合，秉持“平急兩用、產(chǎn)業(yè)融合、文化融入、治理融通、功能融合”的理念，建成既滿足鄉(xiāng)村居民及新業(yè)態(tài)就業(yè)人群的日常生活與發(fā)展需求，又具有各類公共危機時期應(yīng)急保障功能的新型社區(qū)。
重點圍繞“平急兩用”高品質(zhì)休閑綜合體，統(tǒng)籌“吃、住、游、娛、購、行”六大場景進行打造。在“吃”的方面，構(gòu)建“2+2+N”的餐飲體系；在“住”的方面，營造品質(zhì)宜居的民宿集群；在“游”的方面，打造“3+8”游覽體系；在“娛”的方面，形成五大休閑娛樂產(chǎn)品；在“購”的方面，秉承“原產(chǎn)地”和“鄉(xiāng)村共富”理念，塑造平谷“原產(chǎn)地”品牌；在“行”的方面，構(gòu)建內(nèi)通外聯(lián)的道路體系。
一年來，高質(zhì)量完成一期17處民宿改造，接待中心、應(yīng)急食堂、農(nóng)夫市集、停車場等公共服務(wù)及配套設(shè)施已改造完成。包含精品民宿在內(nèi)的書吧、咖啡屋、茶室、禪舍、瑜伽館、營地等新業(yè)態(tài)也將在南山村里呈現(xiàn)，城和鄉(xiāng)的元素將更加融合，鄉(xiāng)與城的差距正逐漸縮小，鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)正逐步實現(xiàn)。
為進一步延伸新型鄉(xiāng)村社區(qū)的生產(chǎn)性功能，南山村立足景色優(yōu)美、底蘊深厚、交通便利、位置優(yōu)越，利用“銅南山、鐵北寨、打不垮的魚子山”中紅色名村的綜合優(yōu)勢，充分發(fā)揮“鄉(xiāng)創(chuàng)”賦能鄉(xiāng)村振興的實際作用，組織清華美院、中央美術(shù)學(xué)院、天津美術(shù)學(xué)院、燕山大學(xué)等京津冀8個藝術(shù)院校，積極推進5月至10月舉辦的首屆南山藝術(shù)季活動，著力打造大學(xué)助力鄉(xiāng)村振興的集聚區(qū)、藝術(shù)家集聚區(qū)、新質(zhì)生產(chǎn)力集聚區(qū)，將推動南山村建設(shè)成為具有平谷特色的高質(zhì)量發(fā)展樣板村，將曾經(jīng)名不見經(jīng)傳的南山村推向舞臺中央，打造藝術(shù)鄉(xiāng)村、文化名村、休閑新村。
南山農(nóng)集
◆?聚合“以平養(yǎng)急、予急于平”，構(gòu)建長效運營管理新機制
作為全國首個“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)，目標(biāo)任務(wù)是全方位、多層次的，一系列的基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)設(shè)施只是其硬件建設(shè)，對“平急”功能轉(zhuǎn)換的提升則是其軟件建設(shè)的重要內(nèi)容，“平急兩用”需要真正做到以“平”養(yǎng)“急”、予“急”于“平”。
根據(jù)“平急”功能轉(zhuǎn)換要求，南山村建立“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)“四個一”機制：繪制一張布局圖，總體展示村內(nèi)隔離房間位置分布，明確三區(qū)兩通道范圍邊界；建立一份應(yīng)急用房臺賬，全面掌握房間配置情況信息，詳細記錄每戶住址、房間數(shù)量、雙人床數(shù)量、單人床數(shù)量等信息，確保需要時能夠及時精準(zhǔn)調(diào)用；制定一套“平急”轉(zhuǎn)換方案，明確組織機構(gòu)和“平急”轉(zhuǎn)換工作流程；建立一支保障隊伍，強化應(yīng)急服務(wù)保障，以村“兩委”干部、黨員、村民代表、網(wǎng)格員、護林防火員、保潔員、企業(yè)服務(wù)人員為主體建立服務(wù)保障隊伍，“平時”作為社區(qū)主要的服務(wù)人員，“急時”作為應(yīng)急服務(wù)保障人員。通過培訓(xùn)讓大家掌握轉(zhuǎn)換流程中的具體任務(wù)、應(yīng)注意的事項、人員接收安置和群眾分散轉(zhuǎn)移要求等，提高“兩委”委員和網(wǎng)格員“平急”轉(zhuǎn)換的應(yīng)急素質(zhì)。通過實戰(zhàn)演練檢驗人員接收與安置、房源轉(zhuǎn)換與使用、物資儲備與供應(yīng)、餐飲服務(wù)與保障等全鏈條應(yīng)對能力。
為進一步加強“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)范化建設(shè)，平谷區(qū)制定了《平谷區(qū)“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)導(dǎo)則》《平谷區(qū)“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)設(shè)計及實施指導(dǎo)意見（試行）》。根據(jù)區(qū)相關(guān)導(dǎo)則及意見，南獨樂河鎮(zhèn)制定了《南獨樂河鎮(zhèn)南山村“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)平急轉(zhuǎn)換工作方案》，根據(jù)不同的應(yīng)急響應(yīng)級別，進行了多次沙盤推演，并以接近實戰(zhàn)的狀態(tài)進行實地演練，確保機制運轉(zhuǎn)通暢。
同時，為保障各類資金投入項目所形成資產(chǎn)最大限度發(fā)揮作用，構(gòu)建長效穩(wěn)定的管理運營機制，根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家鄉(xiāng)村振興局中央農(nóng)辦財政部關(guān)于加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理指導(dǎo)意見的通知》要求，結(jié)合工作實際，南獨樂河鎮(zhèn)建立資產(chǎn)管理制度保障機制。
一是明確資產(chǎn)權(quán)屬。結(jié)合項目特點，進一步明確資產(chǎn)確權(quán)適用范圍、確權(quán)方式及權(quán)益歸屬、確權(quán)登記程序、項目資產(chǎn)移交及劃撥等內(nèi)容，設(shè)立資產(chǎn)臺賬、項目資產(chǎn)移交協(xié)議、項目資產(chǎn)移交清冊等參考模板，確保資產(chǎn)確權(quán)可操作性強。二是落實并規(guī)范開展后續(xù)管護運營。明晰資產(chǎn)管護運營責(zé)任、臺賬建立、資產(chǎn)處置、檔案管理等內(nèi)容，設(shè)立項目建設(shè)情況臺賬、資產(chǎn)管理臺賬等參考模板，建立健全項目資產(chǎn)的長效運行管理機制。
京津冀藝術(shù)院校學(xué)子在南山村創(chuàng)作
工作成效
◆?抓機遇，促增收，培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長點
在超大特大城市積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度作出的一項重大決策部署。
平谷區(qū)積極響應(yīng)中央及北京市的號召，將南山村作為“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的示范村，深入踐行“大城市帶動大京郊，大京郊服務(wù)大城市”的發(fā)展理念。針對南山村資源閑置的現(xiàn)狀，平谷區(qū)創(chuàng)新性地運用農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，以“平急兩用”設(shè)施建設(shè)為核心，重構(gòu)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間布局，旨在打造一個集便捷服務(wù)、多元產(chǎn)業(yè)、優(yōu)美生態(tài)與強大應(yīng)急保障能力于一體的和美鄉(xiāng)村典范。南山村項目的成功實施，不僅極大地提升了鄉(xiāng)村的綜合承載能力，更以其獨特的“平急兩用”特性吸引了大量社會資本的青睞，累計撬動資金高達9344萬元，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入了強勁動力。
在推進“平急兩用”設(shè)施建設(shè)過程中，南山村依托區(qū)、鎮(zhèn)兩級的統(tǒng)籌指導(dǎo)，把“政府搭臺、企業(yè)唱戲、村民受益”的模式貫穿整個過程、滲透到每個環(huán)節(jié)。充分尊重市場規(guī)律、市場主體意愿，充分發(fā)揮頭部企業(yè)投資建設(shè)、開拓市場、打造品牌支撐作用，以市場效益確保“平急兩用”設(shè)施建設(shè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。南山村項目建成后，預(yù)計2024年至2030年，年均接待游客將持續(xù)攀升達7萬人次，76套民宿預(yù)期年收益將達3千萬元。村集體成立物業(yè)管理公司為新型鄉(xiāng)村社區(qū)提供物業(yè)服務(wù)，村集體預(yù)期年收益為150萬元。物業(yè)公司可提供50個崗位，村民務(wù)工收入可達370萬元。
◆?微改造，精提升，低成本嵌入應(yīng)急功能
南山村“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)的打造，提升了平谷區(qū)服務(wù)首都功能的能力，較好解決了應(yīng)急處突服務(wù)保障、城市要素冗余備份等問題?！捌健睍r可運營，用作民宿、旅游、康養(yǎng)等功能，滿足市民高品質(zhì)休閑需求，透著煙火氣；“急”時可轉(zhuǎn)換，遇重大公共突發(fā)事件時立即轉(zhuǎn)換為應(yīng)急場所設(shè)施，保證“戰(zhàn)時”狀態(tài)。這種“平急兩用”的模式，不僅釋放了鄉(xiāng)村的多元價值，更大幅提升了農(nóng)民資產(chǎn)的價值，成為推動鄉(xiāng)村振興的強大動力。
在改造過程中，南山村堅持綠色發(fā)展理念，注重保留鄉(xiāng)村的原始韻味與生態(tài)特色，石墻、小路、果樹等鄉(xiāng)村元素得以完好保留，為游客帶來更加真實的鄉(xiāng)村體驗。同時，通過精細化設(shè)計與標(biāo)準(zhǔn)化施工，對試點范圍內(nèi)的房屋進行了科學(xué)改造，既滿足了應(yīng)急需求，又兼顧了美觀與實用，實現(xiàn)了以較小成本嵌入應(yīng)急功能的目標(biāo)。對自愿流轉(zhuǎn)的房屋按照“平急兩用”標(biāo)準(zhǔn)集中改造；對其余自主居住房屋統(tǒng)一按照安全標(biāo)準(zhǔn)進行改造，確保應(yīng)急時226處房屋可以統(tǒng)一使用，補足城市應(yīng)急建設(shè)短板，急時能快速即時轉(zhuǎn)換應(yīng)急功能，真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的動態(tài)平衡?，F(xiàn)已完成的3處樣板間及3處民房功能植入均已投入使用，實現(xiàn)了公共服務(wù)、公共治理、文化休閑、公共應(yīng)急元素與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的深度融合。
◆?投融資，解難題，激發(fā)市場投資活力
創(chuàng)新投融資機制，充分尊重市場規(guī)律，探索以市場化方式為主、政府給予必要指導(dǎo)支持的投融資方式，調(diào)動經(jīng)營主體積極性，引導(dǎo)經(jīng)營主體自覺按照“平急兩用”標(biāo)準(zhǔn)辦事。依托專業(yè)團隊提供“規(guī)劃+招商+運營+管理”一體式服務(wù)，助力鄉(xiāng)村振興。
統(tǒng)籌農(nóng)、林、水等領(lǐng)域相關(guān)政策，區(qū)財政新增投資近4000萬元，選取11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)26個村莊4267棟房屋，改造完成2萬間“平急兩用”房間，把南山村打造成為全國第一個“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)。在高品質(zhì)鄉(xiāng)村休閑綜合體方面，有序推進16個休閑綜合體建設(shè)，帶動社會投資56.17億元。除了國家、市級層面安排投資的大項目，“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)資金大多數(shù)來自市場化投資，提高了社會資本對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的關(guān)注度，打通城市和鄉(xiāng)村壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合可持續(xù)發(fā)展。
南山村“平急兩用”項目規(guī)劃圖
經(jīng)驗啟示
◆?堅持改革創(chuàng)新與規(guī)劃管控相結(jié)合
統(tǒng)籌新建增量和盤活存量，優(yōu)先使用、集中盤活鄉(xiāng)村低效和閑置資源。堅持先規(guī)劃、后建設(shè)；堅持生態(tài)環(huán)境不破壞、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損；堅持因地制宜、依法依規(guī)，按需新建相關(guān)設(shè)施，推動鄉(xiāng)村有機更新。
◆?堅持政府指導(dǎo)與市場作用相結(jié)合
堅持政府在規(guī)劃建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。在運營管理層面，充分發(fā)揮市場機制作用，吸引調(diào)動民間投資積極性，依托專業(yè)團隊提供“規(guī)劃+招商+運營+管理”一體式服務(wù)，助力鄉(xiāng)村振興。目前，平谷區(qū)推進的“平急兩用”項目主體均為民間投資，政府主要對支線道路、通信設(shè)施、垃圾污水處理設(shè)施、旅游設(shè)施等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先予以投資配套。
◆?堅持系統(tǒng)布局與試點突破相結(jié)合
堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，激活各類資源要素，統(tǒng)籌做好“平急兩用”設(shè)施選址布局和規(guī)模測算，防止資源浪費。平谷區(qū)對全區(qū)山區(qū)村莊進行了摸底，全面梳理山區(qū)村莊的基本情況，堅持“試點先行，由點到面，梯次推進”工作原則，以南山村、塔洼村、黃草洼村等5村為試點先行探索打造“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)，把南山村建成全國首個“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)。類似南山村這樣相對獨立、易于封閉、交通便利、形態(tài)又比較豐富的村，全區(qū)共選定了11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)26個村，重點打造高品質(zhì)鄉(xiāng)村綜合休閑體。
◆?堅持黨建引領(lǐng)與群眾意愿相結(jié)合
充分尊重群眾意愿，積極發(fā)揮基層黨組織作用，把做好群眾工作放在最優(yōu)先位置，加強宣傳引導(dǎo)，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，確保好事辦好辦實。南山村針對一至十四小隊226處民宅，本著農(nóng)民自愿原則應(yīng)收盡收，重點打造高品質(zhì)鄉(xiāng)村休閑綜合體，其余房屋進行安全功能植入，以達到應(yīng)急安置居住的標(biāo)準(zhǔn)，同步配套“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，形成整體“平急兩用”公共安全片區(qū)。
（作者單位：北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）
《中國村莊》雜志 第8期 鄉(xiāng)村振興
